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发力大部制改革
2016-05-07 14:55:57   来源:学习时报

    十八届三中全会为全面深化改革做出了全方位的战略部署,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在推进政府职能转变的部署中指 出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政 府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”同时,《决定》继续把大部制改革作为加快政府职能转变的重要举措,提出“积极稳妥实施大部门制”,并且从 多方面发力大部制改革,为大部制改革的两个核心问题——“政府职能转变”和“简政放权”,设定了新目标,提供了新思路。

   “大市场”和“好政府”为大部制改革确立明确目标

    2008年 我国开始探索实行职能有机统一的大部制以来,虽然以转变政府职能和理顺部门职责关系为目标,但改革多以政府机构的合并与调整等“加减法”为主,虽然有利于 政府机构的“精简、效能、统一”,但对于政府职能的性质没有多大改变。究其原因主要是对于政府和市场各自职能的认识仍然模糊不清,没有改变政府职能的“越 位”“错位”“缺位”现象。在我国的政府运作过程中,政府的社会管理部门权力高度集中,机构膨胀,许多应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事 务却由政府部门依靠行政权力来管理,造成了政府负担沉重,社会管理效率低下,并创造了滋生腐败的土壤,造成了政府的“越位”“错位”。另外,许多原本应由 政府重点管理的领域和环节如资源的公平分配、提供公共服务、开展环境保护等却因措施不到位和政策执行不得力从而导致政府“缺位”。以上诸种问题归结为一 点,就是没有正确处理好政府与市场的关系。

    《决定》指出,经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系”,提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,“必须积极稳妥从广度和 深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置”。这就为大部制改革的深入开展确立了明确目标,即发挥市场的“决定性作用”和“更好发挥政府作 用”,简言之就是要实现“大市场”“好政府”。市场的“决定性作用”比“基础性作用”更具根本性,它要求政府一律退出市场能够充分发挥作用的领域,从而实 现资源配置的效益最大化和效率最优化。“更好发挥政府作用”是中国特色社会主义制度优越性所在,要求继续加强政府的主导作用和党的领导核心作用,要求大部 制改革要敢于触动政府部门的权力,让市场机制的决定性作用取代政府的过度干预。把市场提高到“决定性作用”的地位和强调“更好发挥政府作用”,为政府职能 转变提供了目标,有利于树立关于政府和市场关系的正确关系,有利于转变经济发展方式,有利于推动大部制改革从政府内部的机构加减切实转变到政府职能转变上 来。总之,改革开放36年来的发展实践证明,完全放手市场配置资源和政府过度干预市场都不可取,只 有正确处理好政府与市场的关系,把市场在资源配置中的优势和中国特色社会主义的制度优势结合起来,使“大市场”与“好政府”二者实现有机统一,才能够实现 经济体制改革的总目标,才能推动大部制改革取得实质性突破。

“两个一律”自上而下为大部制改革根除体制障碍

    行政审批制度是计划经济时代的产物,审批权的大量存在锁定了我国政府的全能型和管制型的性质,同时它又成为强化中国政治“条块分割”体制和“压力型体制”的 制度基础,从而构成了大部制改革的体制障碍。改革开放以来,尽管我国的行政审批制度改革不断推进,但行政审批制度只有量变没有质变,政府仍掌握着大量审批 权力。审批权的大量存在,使上级对下级统得过严,政府对社会管得过多,地方各级政府始终绕不开“条条关系”和“压力型体制”的束缚,社会始终摆脱不了政府 的过度干预。如2009年广东顺德的大部制改革方案甫一出台,即被专家学界看成为石破天惊之举,但 在广大群众心中却是波澜不惊。究其原因主要是它没有改变全能型政府和管制型政府的性质,审批权的大量存在使得这种改革仅仅是在某种程度上优化了办事流程, 提高了办事效率,但在审批性质上并没有多大改变,政府仍然对社会管得太多、管得太死。改革远远没有实现社会各界所期许的向有限政府和服务型政府转变的“化 学反应”。

    《决定》指出,“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政 审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。“两个一律”为实现“大市场” 和“好政府”提供了政策支持,对简政放权的要求力度前所未有,有利于从纵向上减化审批流程或取消审批事项,破除“条条关系”的束缚和减少政府对社会的管 控。这显然有利于根除“条块分割”体制和“压力型”体制的制度障碍,有利于探索新型的纵向权力和职责分配体系和构建新型的治权关系,从而推动政府向有限政 府和服务型政府转变。

“创新社会治理体制”自下而上为大部制改革创造活力

    资源与权力向基层下沉是大部制改革的普遍做法和必然要求。然而,在以往的大部制改革中,权力下放是从高层级政府向低层级政权组织逐级下放权力,权力仍是在政 府内部流动,并没有流向政府之外的治理主体。如广东顺德在开展大部制度改革中,大力推行简政放权,推动政府服务向基层延伸,通过“一村一站”或“多村一 站”等形式,在农村和社区设立行政服务站200个,将行政权力逐渐由镇级下沉到村级。这种放权虽然方便了群众办事,但仅仅是把权力下放至基层行政机构而不是把社会力量纳入到治理体系中来,行政权力仍然掌握在政府手中,基层政权仍然是社会治理的唯一主体,并没有改变行政主导的单一治理方式和管制型政府的实质。

    《决定》提出:要“创新社会治理体制”,改进社会治理方式,“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会 自我调节、居民自治良性互动”;要激发社会组织活力,“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”,并明确 要求“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。“创新社会治理体制”取代此前提出的“加强和创新社会管理”,从自上而下的政府治 理与自下而上的社会参与相结合的角度加强社会建设,这意味政府的很多权力将下放给社会组织,由社会来承担很多过去由政府部门承担的治理职能。相比过去权力 在政府内部流动的放权,向以社会组织为重点的社会力量的放权,则是社会治理体制的根本改变。这显然是要改变政府主导一切的治理模式,建立多方参与、多元主 体的治理体制,有利于最大限度激发社会活力,从而建立一种政府与社会良性互动的社会治理体制,无疑会为大部制改革创造活力。



(来源:学习时报)

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