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政府要主动转型改善治理
2016-05-07 14:53:11   来源:

    十八届三中全会有两大理论亮点,其一是将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标;其二就是提出使市场在资源配置中起决定性作用。两者之间有着内在的逻辑关联。

    首先要提出的问题是,谁使市场在资源配置中起决定性作用?在当前特定的背景下,答案只能是政府。市场化改革的关键不在于市场本身,而在于政府改革。全面深化 改革,经济体制改革是重点,但经济改革的深化绕不开政府。靠市场化力量来割政府的肉,该割的都割掉了,剩下的都是割不动啃不动的硬骨头,需要政府自己主动 来改革,革自己的命。这正是三中全会的重大意义所在。政府要有壮士断腕的气魄简政放权,才能进一步拉动市场化改革。只有从政府改革突破,真正转变政府职 能,提升政府治理水平,才能推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国,国家治理现代化首先需要政府治理现代化,实现政府转型。对于整个国家来说是如此, 对于上海来说也是如此,而且上海更应该通过政府改革和转型,为全面深化改革找到突破口,提供创新政府治理的经验。所以,2014年,对于政府改革这块最难啃的硬骨头,上海一定要争取有所突破。

    当前政府改革面临的最大问题,就是政府不该管的管得太多,而该管的却没有管好。十几年前,诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说,中国的政府是究竟太大还是太 小?答案是既太大又太小,在干预经济和控制投资方面太大,但是在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。如今看来,他对中国“病症”点穴点得非常准,十 几年过去了,现在政府依然面临大量的职能越位、缺位和错位的状况。因此,政府改革很重要的一点就是要进行合理的职能定位,把该管的管好,把不该管的坚决放掉。

    那么,政府究竟应当管什么或不管什么?从政府经济学原理看,政府主要是在市场失灵的领域发挥作用,而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用,凡是市场能有效发 挥作用的地方政府就不要管。但我国现实的情况是,在本该市场起作用的地方政府在“有所为”,而在市场失灵的地方政府却“有所不为”。西方历史上,市场失灵 与“小政府”联系在一起的,而中国当前市场失灵则是建立在“大政府”的基础上,一个强大的政府不仅没有弥补市场失灵,而且还造成了政府失灵,这是政府功能 错位最严重的问题。

    问题倒逼改革,解决上述病症只能通过深化改革。怎么改?关键是要处理好以下三个方面的关系:

    第一是处理好政府结构和功能的关系。转变政府职能已经说了20多 年,为什么一直没有转到位?政治社会学讲得很清楚,结构决定功能。从国际比较而言,我国政府的机构依然过于庞大,而且机构重叠,职能交错,比如一个县的县 级在职领导往往有几十个。这么多机构、这么多官员必然要干事,而干预经济则首当其冲,政府职能自然难以转变。离开结构优化谈功能改善犹如缘木求鱼。

    第二是处理好功能强化与弱化的关系。当 前政府改革主要方向是简政放权,但并不等于要一味弱化政府,实际上现代市场经济离不开一个有效的政府。市场化改革意味着政府既是有限的,也是有为的。政府 在三个方面应加强作为:一是加强规则和标准的制定,使我国的市场经济真正成为规则经济、法治经济;二是加强市场监管,使老百姓能够喝到干净的水、吸到清洁 的空气、吃到放心的食品;三是加强公共物品和准公共物品的提供,切实解决上学难、看病难、居住难、养老难等问题。

    第三处理好政府行动和绩效的关系。近30年 来国际上政府改革的取向是改善绩效,其核心是结果导向,而不是看政府做了多少事情。这里重点是区分投入、产出和结果。就像看病,花钱、吃药、打针属于投入 和产出,而病好了没有才是结果。但不少政府部门关注的是投入和产出,结果如何却鲜有问津。通过改善政府绩效来提升公众满意度和政府公信力,是政府改革的归 宿。
推 进市场化取向的政府改革,捷径是借鉴国际先进经验,使我国的政府管理最大程度与国际上通行的做法接轨。上海自贸试验区的建设就是很好的例子。看上去属于经 济改革,首先还是从政府自身先“动刀”,明确提出变“事前审批”为“事中事后监管”、建立“负面清单”管理模式等政府改革的思路。这些富有意义的制度创新 都是吸收了国际上通行的做法。这类改革目标在于,政府的权力有了边界,政府给自己戴上了“紧箍咒”,政府管制走向透明化、法制化,企业和社会也都清楚自己 活动的空间有多大,什么是“禁区”,这样政府和市场的边界就进一步明确和具体了。就上海的政府改革而言,在负面清单的基础上,政府还可以进一步制定正面清 单,进一步明确政府管什么不管什么。在职能准确定位的前提下,进一步优化结构,提升绩效,这是深化政府改革的基本路径。自贸区改革的一些尝试,还可以适度 推广到上海其他区域,使更多地方可以分享改革的成果。

    上海自贸试验区的探索,如何先行先试,杀出一条血路,探索出可复制、可推广的新模式,对于我国整个市场化改革和政府转型有重大示范意义和标杆作用。自贸区的 行政管理体制必须在更大程度上取得突破,与国际惯例更大程度接轨。为此,必须加强顶层设计,拿出路线图和时间表,而不能像以往那样摸着石头过河。摸着石头 过河一方面是在反复探索中 “试错”,另一方面也是在各种利益中“博弈”,从容易的地方改起。现在改革到了深水区,必须攻坚克难。由于地方利益格局盘根错节,完全按照理想化的设计去 做,对现存利益触动太多,势必阻力很大;但完全顺应既得利益格局,改革就难以深化。这是政治折冲的过程,要掌握好改革的平衡点。不言而喻,改善政府治理和 实现政府转型,任重而道远,但三中全会提供了改革的蓝图,必须朝着这个方向积极进取。
 

(作者:胡伟,上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授)

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