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“新公共部门”发展期应对思路
2016-05-07 14:50:03   来源:


    ◆中国特色社会主义法律体系本身不是静止的、封闭的、固定的,而是动态的、开放的、发展的,法律体系的完善是一项长期的历史任务。从某种意义上说,完善比构建更为艰难,因为它需要在诸多敏感和关键领域突破陈规、深化改革。

    ◆由“数量型”向“质量型”的转变,既表现为制定新法的立法技术从粗放到精致,也表现为根据已有法律的实施情况对之进行充分合理的修改完善。根据社会形势的发展变化,上海地方立法面临“升级换代”的压力,亟须将重点转移到社会、民生领域中来。

    日 前,吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣告,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各 个方面实现有法可依。这一法律体系以宪法和法律的形式,从八个方面确立了社会生活一切主要领域的基本原则和制度,在六个方面确保了国家的核心价值和利益, 同时从五个方面深刻总结了形成的基本经验。中国特色社会主义法律体系的形成,不仅是我国民主法治建设的里程碑,也是我们在法治之路上继续攀登的新起点。

坚持宪法和实践标准完善法律体系

    众所周知,社会实践永无止境,立法工作也要不断推进。中国特色社会主义法律体系本身不是静止的、封闭的、固定的,而是动态的、开放的、发展的,法律体系的完 善是一项长期的历史任务。从某种意义上说,完善比构建更为艰难,因为它需要在诸多敏感和关键领域突破陈规、深化改革。

    判断一国法 律体系是否完善,主要看两个标准:一是宪法标准。宪法是一国的根本法,它是人民根本意志的体现,必须全面切实地贯彻实施。是否具备全面实施宪法所必需的法 律,是衡量法律体系是否完善的首要标准。二是法律实践标准。其基本要求是,一切应该由法律调整的生活领域都应有法可依,不同部门、不同位阶的全部法规性文 件应该在宪法的统率下构成和谐统一的整体。

    需要提醒的是,在法律体系完善过程中,如果仅仅强调宪法标准,会有脱离社会生活需要和 国家现代化建设实际的危险,可能陷入“法条中心主义”的僵化立法模式;如果仅仅强调法律生活实践标准,则有可能在立法中罔顾法治大局,鲁莽地跟着眼前感觉 走,从而犯经验主义的错误。就此而言,在评估和完善法律体系中,应该同时坚持这两项标准,缺一不可。

    正如吴邦国委员长所强调的, “我们的法律体系虽然已经形成,但本身并不是完美无缺的,这当中既有一些现行法律需要修改的问题,也有部分配套法规急需制定的问题,还有个别法律尚未出台 的问题”。国内外形势的新变化,改革开放的新实践,经济社会发展的新任务,人民群众的新期待,不断对立法工作提出新课题、新要求。下一步,完善中国特色社 会主义法律体系有必要从以下几个方面入手:

    一、制定尚缺位的重要实体性法律。毋庸讳言,现实中还存在个别法律尚未出台的问题,主 要是由于立法条件还不成熟,各方面认识不尽一致,需要在实践中继续探索、积累经验。目前,缺位的法律数量虽然不多,但它们所涉及的都是难以获得广泛共识的 内容,同时又是深化改革必不可少的法律,应当积极推进。此外,还有民商、民生和社会保障方面的一些法律没有到位,有待制定完善。

    二、 制定监督宪法、法律实施和促进依法行政的程序性法律。从目前情况看,在解释宪法,保证法律、行政法规、地方性法规不同宪法相抵触,保证行政法规不同法律相 抵触,保证地方性法规不同法律、行政法规相抵触方面的程序性法律的制定工作,还没有取得标志性成果,迫切需要加强。另外,为推动依法行政、建设法治政府, 还需要继续制定规范行政程序的法律,包括已经纳入立法规划的行政强制法等。

    三、修改现行法律。由于我国没有判例法,因而要使法律 跟得上社会实践发展的变化需求,几乎只有修改完善法律法规这一条路径。具体来看,包括预算法、地方组织法和三大诉讼法在内的基本法律都亟待发展,需要予以 修改完善。同时,还需适时加强公民基本人权、社会福利等方面的权利保障。

    四、完善与法律配套的法规和司法解释。我国立法权的配 置,既要适应幅员广阔、区域差异大、各地发展不平衡的现实,也要给各地各部门深化改革预留空间,更要有利于国家法制的统一。所以,我们创设了统一而又分层 次的立法体制。在这一体制下,法律通常制定得比较原则,需要有行政法规、地方性法规等与之配套才能实施下去。完善我国的法律体系,在法规与法律配套方面还 有很多事情要做,其中包括制定必要新法规,在清理法规的基础上修改原有法规,废止与上位法相抵触的现行法规等。广义地说,在功能上类似法规的规范性文件, 还包括最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。

    五、推动法律编纂和法典化进程。在增补制定必要新法律的基础上,将已有的单行法 律按部门编纂成法典,是一项重要的立法活动。目前,我国已经拥有宪法典和刑法典,民法典的制定正以加快单行法制定的形式紧锣密鼓地进行。但宪法相关法典、 商法典、行政程序法典方面的完善和编纂工作,似乎也应抓得紧一些。

    六、推进立法民主化。现有立法主要通过人大立法辅以公民参与、人大常委会立法辅以吸收部分人大代表和专业人士参加等方式来提高立法的民主性。但长远来看,推进立法民主化的根本解决之道在于完善人民代表大会制度,提高人大代表的法律素养和反映民意的能力。
立法应进一步由“量”向“质”转变

    完 善中国特色社会主义法律体系,还有一个如何使立法活动进一步实现从“数量型”向“质量型”转变的问题。早期,我国社会关系各个方面的调整差不多都是依据政 策或中央及上级的“精神”,存在严重的无法可依状态。党的十一届三中全会之后,中央明确倡导依法办事。为做到有法可依,全国人大曾于1979年花了3个月 的时间制定和修改了7件重要法律,为改革开放初期国家法制建设作出了巨大贡献。此后,全国人大及其常委会为推动法律体系的基本形成,持之以恒地开展了立法 工作。

    随着法律体系的形成,下一步我们的立法工作显然有足够的时间和精力来“精雕细刻”。由“数量型”向“质量型”的转变,既表现为制定新法的立法技术从粗放到精致,也表现为根据已有法律的实施情况对之进行充分合理的修改完善。

    或许有人会担心,现在我国已经有236件法律、690多件行政法规以及数量庞大的地方性法规,如果继续立法,人们怎么能记得住、用得来?这是一个比较复杂的问题。首先需要明确的是,法律体系的形成与否,不能简单以法律的多少来论。此外,有必要再做几点简要说明:

    1、如果仅仅就法律而言,按照现代法治国家的标准,我国法律的数量不仅不算很多,还明显不够。同时,由于我国的法律体系在结构上表现为统一基础上的多层次立法,比起判例法、制定法并存的联邦制国家也相对简单得多。

    2、科技进步等因素推动生产专业化、分工细化、利益复杂化等,使得需要由法律调整的社会关系领域有增无减。法律数量逐步增加、质量日益提高无疑是一种客观需求。

    3、 任何公民,只要不是从事法律职业,其正常工作和生活必须接触和了解的法律从数量和内容上看较为固定。而诸如法官、律师等法律专业人士,由于个人选择和内部 分工的存在,他们所接触和了解的法律法规,数量也不会超过自己的能力和兴趣范围之外。所以,人们完全没有必要因法律数量的增加而感到担忧。

    地 方立法是推动立法由“数量型”向“质量型”转变的重要组成。多年来,上海市人大及其常委会在运用宪法法律赋予的地方性法规制定权,展开实施法律的立法、创 制性立法和先行先试立法等方面,走在全国的前列。数据显示,上海已有的140多件现行有效的地方性法规中,三分之二以上集中在经济建设、城市建设领域,为 上海经济发展与城市进步“保驾护航”。

    不过,根据社会形势的发展变化,上海地方立法面临“升级换代”的压力,亟须将重点转移到社 会、民生领域中来。具体来看,随着地方自主性、先行先试的立法空间越来越小,进一步细化国家法律体系中所规定的法规实施和配套法规,无疑将成为今后地方立 法的重点;随着国家形势、上海形势的快速变化,加之上位法的出台、变化,越来越多的地方性法规需要重新梳理和修改;随着社会管理任务加重,不同社会群体的 利益纠纷增加,地方立法必须更加关注社会管理和民生需求,在立法过程中应坚持“开门立法”,进行听证,广泛征求社会意见,确保立法的科学化、民主化和规范 化。


    (作者系华东政法大学教授、中国法学会宪法学研究会副会长 )

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